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黃群慧:競爭政策應居于市場主導地位

2019-10-12

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来源:中国经济时报-中国经济新闻网; 日期:2019年09月25日

  9月25日,《中国经济时报》第05版【智庫-智庫观点】栏目发表了中国社会科学院經濟研究所所长黄群慧研究员的文章:《竞争政策应居于市场主导地位》,文章内容如下:  

  産業政策産生于20世紀50年代前後的日本的實踐。在20世紀80年代,産業政策被引進中國。日本産業政策的引入,不僅僅符合了加速中國工業化進程、促進經濟快速增長的需要,恰好也符合了中國在計劃經濟逐步退出後的政府繼續主導資源配置、管理産業與企業的需要。對于中國而言,産業政策的引入,具有計劃經濟漸進轉軌和經濟趕超的“雙重效應”。經過多年的實踐,産業政策總體上對我國快速推進工業化進程、實現經濟趕超發揮了重要作用。但中國的産業政策也存在幹預市場和影響市場機制形成的問題,甚至經常産生産業政策實施結果與初衷相反的“事與願違”的情況,因此也廣受理論界诟病,我們需要的是從産業政策主導到競爭政策主導的轉變。

  中國産業政策的發展

  日本的产业政策被引进中国学术界,已有30多年的历史。1985年4月中国人民大学出版社出版的《产业经济学导论》对日本产业政策进行了系统全面的介绍;1986年2月杨沐等在《經濟研究》撰文从加强供给管理角度提出中国要尽快研究和实施产业政策,并对中国产业政策的重点和应注意的问题进行了详细分析。实际上,当时学界呼吁对日本产业政策的引入,不仅仅符合了加速中国工业化进程、促进经济快速增长的需要,恰好也符合了中国在计划经济逐步退出后的政府继续主导资源配置、管理产业与企业的需要。

  現在,中國的産業政策已經發展成爲形式多元、層級衆多、內容複雜的龐大的政策體系,包括政策、法令、條例、措施、規劃、計劃、綱要、指南、目錄指導、管理辦法和通知等,甚至政府工作報告、部門決議、會議紀要、領導批示等也會發揮實質性的影響;迄今爲止,經過多年的實踐,中國的産業政策已經發展爲一套動態複雜的政策組合,包括産業結構政策、産業組織政策、産業布局政策和産業技術政策等各類政策。其中,産業結構政策是按照産業結構的發展規律推進産業結構高級化、進而實現國民經濟發展的政策;産業組織政策是爲了實現産業組織合理化、形成有效的公平的市場競爭創造條件的政策;産業布局政策是促進生産要素區域配置合理化、高效化而實施的各類政策,例如各類園區政策可以歸爲這種産業布局政策;産業技術政策是指國家制定的用以引導、促進和幹預産業技術進步的政策的總和。雖然現實中常常發生沖突,但從理論設計上說,這四種政策應該相互配合的,其政策機制應該是相容的。而且,我國在不同的發展階段和不同的政府層面,其産業政策中的這四類政策的具體內涵有差異,而且産業政策的重點也不同,體現了産業政策組合的動態性。

  從産業內容上看,我國産業政策重點是政府通過補貼、稅收、法規等形式直接支持、扶持、保護或者限制某些産業的發展,以加快産業結構轉型升級、實現經濟趕超,往往傾向于扶持國有大企業、鼓勵企業兼並提高集中度、抑制産能過剩和防止過度競爭、補貼戰略性新興産業和激勵技術創新等,這更多地可以歸類爲選擇性産業政策或縱向産業政策,而且實施力度比較強。而有關通過人力資源培訓、研發補貼、市場服務等形式完善整體産業發展基礎功能進而提高産業競爭力的産業政策,即所謂的功能性産業政策或者橫向産業政策采用相對較少。

  具體而言,我國産業政策的主要工具有兩大類,一是控制市場准入的限制性審批,審批原則是有保有壓、扶優扶強,審批範圍涵蓋所有重要産業,審批的內容深入到各個技術經濟環節;二是認定新興産業或戰略性産業,通過稅收減免、土地供應等優惠鼓勵其發展。從政策手段看,包括稅收減免優惠(企業所得稅、增值稅減免進口環節的關稅和增值稅減免等)、直接財政補貼(研發的直接補貼、資本金注入、貸款貼息、通過各類投資基金進行股權投資、土地使用補貼等)、技術改造和設備更新激勵(技改貼息貸款、縮短折舊年限、先進設備進口稅收減免等)、特殊許可收費(針對基礎産業的特許收費、價外征稅等)、與貿易有關的投資措施(外資企業采購的國産化比例要求)、出口導向和進口替代補貼、政府定價轉移類補貼等。

  從實施效果看,雖然實證研究對于中國産業政策的有效性有著不同的結論,例如有實證研究認爲産業政策的出台和實施顯著地促進了地方産業結構的合理化和高端化,也有實證研究認爲産業政策的實施會降低資源配置效率,但是迄今爲止中國實現了快速工業化進程和高速經濟增長,這已經客觀表明中國産業政策總體是成功的,産業政策總體上對中國快速推進工業化進程、促進産業轉型升級、實現經濟趕超發揮重要作用。但是,中國的産業政策也存在著幹預市場和影響市場機制形成的問題,長期效果與短期效果有矛盾。例如,近幾年的新能源汽車補貼政策,由于對新能源汽車激勵力度過強,出現了大面積“騙補”的問題。實際上,選擇性很強的産業政策的確會産生較多的負面問題,例如政府確定的産業方向和技術路線不符合市場需求從而造成巨大的損失,又如由于強激勵造成企業一哄而上、迅速形成過度競爭和産能過剩,另外還會由于政府對資源配置的權力過大而導致尋租和腐敗行爲等。

  從産業政策主導轉向競爭政策主導

  在中國實施産業政策同時,也一直在努力建設有效的市場體系,努力實現産業政策與競爭政策的協調,或者說試圖實現市場化改革政策與工業化發展政策的協調,既要發揮市場在資源配置中的決定性作用,又要更好地發揮政府作用。政府不斷簡政放權、優化服務,努力營造公平競爭的市場環境,尤其是通過法治工作來保證市場體系的統一開放、公平競爭。在衆多相關法律中,《反不正當競爭法》和《反壟斷法》對于排除妨害競爭的不正當行爲、建立公平的市場秩序、保護消費者和企業的正當利益具有重要的意義。

  早在1987年中國就開始准備制定反不正當競爭法和反壟斷法,1993年9月頒布了第八屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《反不正當競爭法》,並從當年12月1日起施行,2017年11月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議進行了修訂。2007年8月30日《反壟斷法》經第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過,自2008年8月1日起施行。正值改革開放40周年,《反壟斷法》也已經實施10周年。黨的十八大以來中共中央和國務院出台的兩個文件,對于反不正當競爭和反壟斷執法、打破行政壟斷、建設公平競爭的市場體系具有重要的意義。

  一是2015年10月12日《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若幹意見》發布,明確提出加強市場價格監管和反壟斷執法,逐步確立競爭政策的基礎性地位,以及加快建立競爭政策與産業、投資等政策的協調機制。這就確立了競爭政策的基礎地位,要求産業政策要與競爭政策相協調。

  二是2016年6月14日國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》,要求建立公平競爭審查制度,以規範政府有關行爲,防止出台排除、限制競爭的政策措施,逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。2017年10月12日國家發展和改革委員會等五部委聯合出台《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》,進一步對公平競爭審查的機制、程序、標准和例外情況作了明確規定,使得公平競爭審查更具有操作性。

  另外,在2001年“入世”後,中國需要無條件地遵循世界貿易組織《補貼與反補貼措施協定》和《與貿易有關的投資措施協調》,這在客觀上鼓勵中國逐步實現産業政策轉型,盡量避免財政對特定産業和企業的直接或者間接支持,促進産業政策從選擇性向功能性轉型。

  産業政策與競爭政策的協調,關鍵是要隨著工業化的深入而逐步更多依靠競爭政策,同時對産業政策內容、實施方式進行動態調整。從工業化進程看,在工業化初中期階段,出于後發國家趕超的需要,選擇性産業政策的確發揮了重要的作用,尤其是“扶大限小”對促進重化工主導産業的發展作用明顯。但是在進入工業化後期以後,中國進入從要素驅動向創新驅動的經濟“新常態”,經濟增速從高速轉爲中高速,經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步。在這種背景下,競爭政策具有基礎性地位,産業政策需要相應地轉型。中國長期以來習慣采用的強選擇性産業政策的不適應表現越來越突出,以激勵完善市場競爭秩序、激勵創新爲基本導向的功能性産業政策的意義更爲顯著;按照産業結構、産業組織、産業布局和産業技術政策的分類,直接幹預産業結構形成的産業結構政策的重要性日益下降,而強調産業組織合理化的産業組織政策、激勵創新的技術創新政策意義更加突出。具體而言,中國要嚴格按照世界貿易組織規則仔細檢討以往産業政策的做法,減少無用的産業規劃和政策制度,産業政策將更多針對前沿技術和小企業技術創新領域來使用,更加著力于打造有利于技術創新的生態,更加關注補貼資金的使用效率和透明度,從而最大程度地提高公共資金對于提升創新能力和産業競爭力的效果。

  但是,對于我國這種具備計劃經濟轉型、發展中國家趕超雙重背景的社會主義大國而言,産業政策轉型並非易事。一方面,長期以來的政府管理經濟行爲習慣以及龐雜的産業政策體系難以短期改變,我國産業政策還會存在相當長的時間“路徑依賴”效應;另一方面,政府體制機制改革進展相對緩慢,地方政府追求短期GDP業績導向還沒有得到根本性的改變,跨越式發展的趕超意識還十分強烈,強選擇性産業政策仍是政府最有效的直接政策工具。從根本上說,産業政策的轉型,不僅僅是産業政策內容的變化,更爲根本的是政府的體制機制改革和治理能力現代化水平的提升,這將是一項任重而道遠的任務。

  (作者系中国社会科学院經濟研究所所长、研究员)

  關鍵詞:黃群慧;産業政策;競爭政策;市場主導;

  原文鏈接:http://jjsb.cet.com.cn/show_510597.html

  (編稿:張佶烨;審校:王硯峰)